Citoyenneté dans les EMS: que dit le droit?

Par Yves Delessert, maître d'enseignement, et Barbara Lucas, professeure HES ordinaire, Haute école de travail social de Genève (HES-SO), Lea Sgier, suppléante maître assistante, SPERI/InCite, Université de Genève, et Maëlle Meigniez, chargée de recherche, Haute école de travail social et de la santé Lausanne (HES-SO)

Quelles restrictions le cadre légal, fédéral et cantonal, impose-t-il à l’exercice du droit de vote en EMS ? Quelles sont les implications concrètes de ces restrictions pour les institutions et pour les personnes qui y résident ? Ce premier volet d’une série de quatre articles sur le droit de vote en EMS souhaite répondre à ces deux questions centrales. Pour cela, il traite le sujet dans sa dimension formelle, sous l’angle des dispositifs juridiques qui encadrent l’exercice de ce droit fondamental. Cette contribution se base sur une recherche menée dans les EMS de Suisse romande sur le vote ^[1].

Trois critères formels peuvent entraîner une exclusion du droit de vote dans le contexte d’un EMS, qu’elle soit formelle ou de facto : les mesures de protection (curatelle ou mandat pour inaptitude) pour cause d’incapacité durable de discernement ; la question de la domiciliation politique, qui ne coïncide pas nécessairement avec la domiciliation civile ; et les dispositions relatives à l’assistance au vote, dont la complexité est susceptible de limiter la participation des résident·es.

Voter en EMS ? Un enjeu démocratique

En Suisse, plus de 130'000 personnes — dont une grande majorité a plus de 80 ans — vivent dans des établissements médico-sociaux (EMS). Les femmes y sont nettement majoritaires, représentant près de deux tiers des résident·es (OFSP, 2024).

Malgré leur poids démographique et citoyen, ces personnes se trouvent dans une situation singulière face à l’exercice du droit de vote. Une recherche menée dans les EMS de Suisse romande ^[1] a en effet montré que le passage du droit de vote formel au droit de vote effectivement exercé s’avère particulièrement complexe pour les personnes âgées institutionnalisées. Cette situation soulève des questions cruciales pour la participation démocratique de cette partie de la population, souvent fragilisée par des troubles cognitifs.

REISO publie une série de quatre articles issus de ce projet, qui passent en revue certains enjeux liés à cette problématique : ils sont notamment d’ordre juridique (article « Citoyenneté dans les EMS: que dit le droit? ») et concernent les pratiques institutionnelles (article 2). Alors que l’intérêt pour la politique demeure bien présent chez certain·es résident·es (article 3), des pistes concrètes existent pour une animation sociale au service de la citoyenneté politique (article 4).

(gr)

[1] Lucas, Barbara ; Sgier, Lea ; Meigniez, Maëlle et Delessert, Yves (2022). La citoyenneté politique comme dimension de la qualité de vie. Une enquête dans six EMS romands. Genève : Haute école de travail social HES-SO/HETS, Rapport final. (online)

Incapacité de discernement et exclusion du droit de vote

Les critères formels pour l’exercice du droit de vote en Suisse ont fait l’objet de diverses modifications et renégociations depuis leur création par la Constitution fédérale de 1848. Exclusivement masculin et réservé aux citoyens suisses et chrétiens établis de manière durable en 1848, ce droit s’est progressivement étendu aux Juifs (1866 ^[2]), aux femmes (en 1971 sur le plan fédéral ; entre 1959 et 1971 sur le plan cantonal et communal dans les cantons romands), aux Suisse·sses de l’étranger (1992), puis — partiellement — aux étranger·ères ^[3]. Aujourd’hui, les plus grands groupes juridiquement exclus du droit de vote sont : sur le plan fédéral, les étranger·ères (en général) ; et sur le plan cantonal, les étranger·ères établi·es depuis peu ou dans des statuts temporaires ^[4] ; les mineur·es en-dessous de 18 ans (16 ans pour le canton de Glaris).

Une autre exclusion formelle existe encore à ce jour en Suisse : elle concerne les adultes sous le coup d’une mesure protectrice légale en raison d’une incapacité de discernement. Concrètement, il s’agit d’adultes atteint·es de déficiences ou de handicaps cognitifs durables, dont notamment les démences affectant majoritairement les personnes de 80 ans et plus. Elles ont été placées sous curatelle de portée générale par une instance judiciaire, ou ont elles-mêmes demandé cette mesure de protection. En effet, l’art. 2 de la Loi fédérale sur les droits politiques ^[5] précise que les personnes sous curatelle de portée générale ou sous mandat pour cause d’inaptitude font l’objet d’une exclusion automatique du droit de vote ^[6].

Cette exclusion automatique fait l’objet de débats. Tout comme le lien entre le critère général « d’incapacité durable de discernement » d’une personne — ou sa « faiblesse d’esprit », dans le vocabulaire plus daté de l’art. 136 al. 1 de la Constitution fédérale ^[7] — et son incapacité à voter. Les milieux de défense des personnes avec un handicap font valoir qu’une incapacité de gérer ses affaires financières (pouvant entraîner une mesure de tutelle) n’implique pas d’office une incapacité à se former et à exprimer une opinion politique ^[8]. La suspension automatique du droit de vote n’est pas non plus conforme à la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe dont la Suisse est membre, ni à la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées. Tous les pays voisins de la Suisse ont levé cet automatisme : les citoyen·nes d’Allemagne, de France, d’Autriche et d’Italie conservent leurs droits politiques en cas de mise sous curatelle.

Au niveau fédéral, le Parlement examine actuellement la suppression des restrictions des droits politiques pour les personnes sous curatelle de portée générale et sous mandat pour inaptitude ^[9]. Au niveau cantonal, seul Genève ^[10] a pour l’heure aboli cette restriction des droits politiques ^[11]. D’autres cantons, comme Vaud ^[12] ou Neuchâtel ^[13], permettent aux personnes sous curatelle de portée générale ou sous mandat pour cause d’inaptitude de les obtenir ou de les récupérer, sur demande au Service de protection de l’adulte compétent, dûment accompagnée d’une attestation médicale.

Malgré ces mesures, une proportion non négligeable de personnes âgées reste privée du droit de vote. Au niveau des EMS romands, qui ont fait l’objet de la recherche précitée menées par les auteur·trices de l’article, cela concernerait 18% des résident·es en moyenne, avec de fortes variations d’un canton à l’autre ^[14]. Il faut également relever qu’un certain nombre de résident·es d’EMS atteints de troubles cognitifs ne font pas l’objet d’un placement sous curatelle de portée générale. Ils·elles conservent, de fait, leurs droits politiques.

Des injonctions paradoxales liées au domicile électoral

Certaines personnes résidant en institution — sous curatelle de portée générale ou non — peuvent être concernées par une deuxième restriction à l’exercice du droit de vote, liée cette fois à la question du domicile électoral. Selon l’art. 3 de la Loi fédérale sur les droits politiques, ce dernier se situe dans la commune où l’électeur·trice habite. Cet article peut entrer en conflit avec l’art. 23 al. 1 du Code civil qui précise que le placement en institution ne constitue pas un transfert de domicile. Dès lors, comment concilier ces injonctions paradoxales ?

Une solution se trouve à l’art 39 al. 2 de la Constitution fédérale. Elle permet aux cantons « de prévoir des exceptions à la règle du domicile politique ». Cependant, en Suisse romande, seul Genève a agi dans ce sens, en permettant aux personnes « séjournant durablement dans un établissement hospitalier ou de retraite » ^[15] de conserver leur ancien domicile politique. Elles ont aussi la possibilité de le transférer à leur adresse en institution. Cette liberté de choix est importante. Elle permet par exemple aux personnes âgées qui auraient changé de commune à leur entrée en EMS de décider elles-mêmes si elles priorisent la préservation des liens politiques et affectifs avec leur ancienne commune ou si elles préfèrent voter là où se situe leur EMS.

Assistance au vote : des dispositions peu lisibles

Une troisième restriction peut découler des dispositions relatives à l’assistance à l’exercice du vote pour les personnes qui seraient incapables de voter par elles-mêmes (par exemple parce qu’elles seraient aveugles, physiquement incapables de remplir le bulletin de vote ou de signer la carte de vote). L’article 5 al. 6 de la Loi fédérale sur les droits politiques permet certes à une personne en incapacité de remplir son bulletin de vote de le faire remplir par une tierce personne. Cependant, la mise en œuvre de cette disposition est déléguée aux cantons.

Or, les cantons romands ont adopté des dispositions très variables : Genève et le Valais ont repris la loi fédérale et permettent la signature de la carte de vote par une personne de son choix. Mais d’autres cantons ont instauré des barrières légales beaucoup plus élevées : ainsi, les cantons de Fribourg, Vaud et Neuchâtel exigent la présence d’un, voire deux représentant·es du bureau électoral. Le canton du Jura précise simplement que le bureau électoral doit assister la personne, sans préciser comment. L’enquête de terrain menée dans les EMS concernés a montré que dans la pratique, aucun EMS ne fait appel à des représentant·es officiel·les. Souvent, ils ne connaissent pas ces dispositions.

Si la législation prévoit des solutions au problème de l’incapacité physique de voter, l’équipe de recherche a constaté chez le personnel des EMS une appréhension à aider les personnes âgées à accomplir l’acte du vote, entre autres liée à la peur de commettre une fraude électorale non intentionnelle. Ces craintes sont compréhensibles, pourtant infondées d’un point de vue juridique. L'article 282 du Code pénal ne punit que la captation de votes systématique. Mais cela crée une incertitude sur ce qui est permis ou non pour le personnel des EMS. Entre les dispositions cantonales restrictives et la non-punissabilité de l’assistance au vote en tant que service rendu à une personne, la situation est peu lisible pour le personnel sur le terrain.

Obstacles formels au vote des personnes âgées institutionnalisées

Malgré la tendance historique à l’extension du droit de vote, le vote des personnes âgées institutionnalisées continue de faire face à des obstacles de nature formelle. Des dispositions plus souples (domicile politique) ou plus simples et cohérentes (assistance au vote) faciliteraient l’usage effectif des droits politiques en EMS pour les personnes qui disposent de ces droits. Quant à la question de la suspension (ou non) des droits politiques des personnes sous curatelle de portée générale ou sous mandat pour inaptitude, elle relève en Suisse d’un débat politique. Si la Suisse s’aligne sur la tendance internationale, elle pourrait à terme rendre leurs droits politiques à plusieurs dizaines de milliers de personnes. Une part non négligeable d’entre elles réside en EMS.

Bibliographie

• Lucas, B., Sgier, L., Meigniez, M., Delessert, Y. (2022). La citoyenneté politique comme dimension de la qualité de vie. Une enquête dans six EMS romands. Genève, Suisse : Haute École de Travail Social (HES-SO) et Institut d’études de la Citoyenneté (Incite), Université de Genève.
• Office fédéral de la santé publique (OFSP), Chiffres−clés des établissements médico−sociaux suisses 2024

^[1] Lucas, Barbara ; Sgier, Lea ; Meigniez, Maëlle et Delessert, Yves (2022). La citoyenneté politique comme dimension de la qualité de vie. Une enquête dans six EMS romands. Genève : Haute école de travail social HES-SO/HETS, Rapport final. (online)

^[2] Jusque-là les Juifs étaient exclus du droit de vote du fait qu’ils ne jouissaient pas de la pleine liberté d’établissement.

^[3] Actuellement, seuls deux cantons romands permettent à la population résidente étrangère de voter lors d’élections ou scrutins cantonaux : Neuchâtel et Jura. La population étrangère a le droit de voter lors d'élections et de scrutins communaux dans les cantons de Neuchâtel, du Jura, de Vaud, de Fribourg et de Genève.

^[4] L’exercice du droit de vote cantonal ou/et communal requiert généralement une durée d’établissement minimale allant de cinq à dix ans pour la population de nationalité étrangère.

^[5] RS 161.1 art. 2

^[6] A l’exception du canton de Genève, voir plus bas dans l’article et la note de bas de page 10.

^[7] L’article 136 al. 1 de la Constitution fédérale précise que : « Tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d’esprit ont les droits politiques en matière fédérale » (RS 101 art. 136 al. 1)

^[8] Voir par exemple la prise de position de Pro Infirmis.

^[9] Le Conseil national a approuvé l’annulation de la suspension automatique du droit de vote pour ces groupes de personnes en mai 2025. Le dossier est actuellement pendant au Conseil des Etats.

^[10] Votation cantonale du 29 novembre 2020 lors de laquelle cet objet a été accepté à plus de 75% de oui.

^[11] Le canton de Vaud a également soumis cet objet au peuple le 30 novembre 2025, qui l’a rejeté à 71,3%. Le grand écart entre ces deux cantons peut s’expliquer par le fait que dans le canton de Vaud, ce sont les districts ruraux qui ont le plus rejeté cet objet, alors que Genève est un canton plus urbain. Une recherche sur cette question pourrait être intéressante.

^[12] Article 74 al. 2 de la Constitution vaudoise et 4 al. 3 de la loi sur l’exercice des droits politiques.

^[13] Article 37 al. 2 de la Constitution neuchâteloise et 8 & 9 du règlement d’exécution de la loi sur les droits politiques.

^[14] Il s’agit d’une estimation faite par les EMS. Le questionnaire a circulé en 2018.

^[15] Art. 17 al. 3 de la loi genevoise sur l’exercice des droits politiques.